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【东瀛社区论】 | 俞祖成 :日本的“町内会”到底为何物?

【科研成果】 2019-11-11 作者 / 俞祖成 来源 / 上海益联社会治理促进中心 853 1

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  • 日本某町内会干部会议 【摄影 | 】

  • 日本社区居民活动现场 【摄影 | 】

  • 日本町内会海报 【摄影 | 】

邻国日本以其精细化和科学化的社会治理闻名于世。整洁、干净、有序、和谐,是我们踏入日本任何一块土地所能立马感受到的印象。这种社会治理景象的呈现,与其独特的基层治理体系紧密相关。

在中国,我们一提起基层治理,绕不开的是承担基层社会治理的微观主体——城市居民委员会或农村村民委员会。那么,与我国具有较大历史文化渊源的日本,到底是否存在类似我国的“居委会”或“村委会”组织呢?答案是肯定的。那就是遍布全日本基层社会的“町内会”或“自治会”。

“町内会”的定义及其特征

在日本,类似我国“居委会”或“村委会”的基层群众性自治组织,习惯被统称为“町内会”或“自治会”。当然,由于日本并没有出台专门规制这类组织的法律,导致在现实场域中人们对这些组织的称谓呈现“五花八门”之景象。根据我们的了解,这些称谓至少包括自治会、町内会、町会、区、区会、部落会、集落、地区、常会、振兴会。为了行文方便,本文统一称之为“町内会”。

根据日本学者中田实等人的观点,町内会是指“原则上在一定的地域范围内,致力于将区域内的所有的家庭户和事业所(营业机构)组织起来,通过解决发生在该区域内的各种问题以获得地域代表性,进而承担起地域共同管理职能的居民自治组织”。

根据上述定义可知,日本町内会的基本特征在于“在历史形成的一定地域范围内,致力于将所有居住者和营业者组织起来”。这也就意味着,以特定空间范围为活动阵地的町内会,应努力将该区域的所有利益相关者发展为组织构成人员(即组织会员),以此更好地团结居民一道解决发生在该地域范围内的各种共同问题或公共问题。换言之,町内会具备的“解决一定区域范围内的共同问题或公共问题”的“微观公共功能”,成为其“地域代表性”的本质要件。然而,与通过强制税收提供公共服务的自治体政府(地方政府)不同,町内会属于日本宪法规定的不具有法人资格的“任意团体”,为此需要通过不懈的努力,就如何制定区域范围内的居民生活规约或共同设施维护管理方法等形成广泛的居民共识。

町内会的会员制及其内涵

如前所述,与我国不同的是,日本并无专门的法律对町内会进行规制,属于纯民间自治组织。不过,由于町内会承担着解决一定区域范围内发生的、与该区域内所有居民等利益相关者紧密相关的地域性公共问题之职能,居民等申请成为町内会的会员,就意味着获得参与社区公共生活并对本地公共问题提出意见的权利。

当然,居民具有入会的自由,也拥有退会的自由。然而,在当下日本,共同管理一定区域范围(居住地)的组织仅有“町内会”。居民不申请成为町内会会员或申请辞退町内会成员身份的做法,不但会弱化町内会的地域管理能力,而且会使其自身丧失关注本地社区的兴趣以及参与社区公共生活的机会。

町内会采取的会员制,经常被描述为“强制加入”或“自动加入”。这种做法被许多日本学者视为“前近代化的组织特质”而备受批判。不过,也有日本学者提出,这种貌似侵犯居民自由的会员制度,与其说是会员加入制度问题,还不如说是组织运营的问题。

在进入近代化时代之前,能够成为町内会会员的居民,往往是那些具有土地资产的名门望族家庭成员,并且这些人往往就是町内会的干部成员,从而使得他们在实际上把持了町内会的具体运作及其日常事务。然而,近代化所带来的快速城市化进程瓦解了传统町内会的权力构造,进而使得城市中产阶层得以涉足町内会,并促使町内会日益成为“致力于形成居民共识并基于居民公约进行运作的居民自治组织”。

与此同时,“家庭规模的缩小”、“独居高龄老人家庭的增加”、“物权关系的复杂化”、“社会贫富差距的扩大”、“外国居民的增多”等地域社会成员的变化,也促使町内会必须进行自我改革以适应社会发展形势。此外,随着一轮又一轮的地方政府合并运动,造成地方政府管辖的范围日趋扩大化,并导致地方政府日益远离居民生活圈。

町内会的下设组织及其功能

基于以上种种时代的变化,町内会在不断地进行自我改革的同时,也开始尝试与区域内各种市民活动团体或NPO法人(特定非营利活动法人)开展合作。换言之,居民自治组织需要具备一定专业化程度的处理能力,才能应对日趋多样化和高度化的社区问题。然而,仅仅町内会是存在很大局限性的。为此,从理想角度而言,町内会的干部(包括会长、副会长、书记员、会计等)应具备组织内外信息的收集能力、交流沟通能力以及活动协调能力。

当然,以志愿者身份为居民提供奉献服务的町内会干部欲掌握上述能力,仅靠自身努力是远远不够的,需要町内会会员集思广益并向町内会干部提供各种智力支持。为此,在町内会下设“居民组”或“居民班”的做法,成为町内会会员支持町内会工作的有效机制。那么,由谁来担任居民组的组长或居民班的班长呢?就我们所了解的情况而言,大多数日本社区采取“轮流制”(輪番制)。换言之,任何一个家庭都得派出一个人轮流担任居民组组长或居民班班长,负责信息的收集和传达,同时从中发现社区问题并进行居民对话,进而在居民之间形成具有社区共同体色彩的信任感和连带感。

(作者系上海外国语大学国际关系与公共事务学院俞祖成副教授)

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